Liste des ministres chargés de l'Éducation nationale et de leurs différentes appellations depuis 1802 jusqu'à nos jours

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AUX ORIGINES DE L'ADMINISTRATION CENTRALE DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE

I. Le ministre de l'Intérieur, ministre de l'Instruction publique (1791-1824)

A l'origine, un décret de l'Assemblée nationale constituante en date du 7 août 1790 crée le ministère de l'Intérieur, nouvelle dénomination donnée au ministère de la Maison du Roi et du département de Paris. Ce ministère est organisé par la loi du 25 mai 1791, mais un décret du 27 avril 1791 avait attribué les compétences des différents ministres. Ceux-ci sont au nombre de six : Justice, Intérieur, Contributions et Revenus publics, Guerre, Marine, Affaires étrangères.

L'article 7 de ce décret précise les fonctions du ministre de l'Intérieur qui concernent surtout les communes, les assemblées et corps divers répartis sur le territoire et ajoute in fine « …et provisoirement l'instruction et l'éducation publiques ». Ce provisoire allait durer trente-trois ans, même si l'institution devait connaître des avatars temporaires et des variations dans son rôle. La Constituante se séparera avant d'avoir mené à bien un projet de réforme de l'instruction.

L'Assemblée législative crée le 14 octobre 1791 un Comité de l'instruction publique de 24 membres chargés d'élaborer un projet sur l'organisation générale de l'Instruction publique qui fut présenté par Condorcet à l'Assemblée les 20 et 21 avril, mais celle-ci n'aura pas le temps d'en discuter. La Convention renforce les pouvoirs du Comité d'instruction publique (il comprend 13 sections et 24 membres en l'an II). Sous la Législative et sous la Convention, le ministère de l'Intérieur conserve ses fonctions tout en subissant des réorganisations internes.

Face au ministère de l'Intérieur, doté pour l'Instruction publique d'une division, le Comité d'instruction publique semble avoir joué un rôle prépondérant, surtout sous la Convention, mais il est difficile de saisir les relations qui existaient entre ces deux organismes. Le Comité n'était à l'origine chargé que de la préparation du travail parlementaire, mais il a été peu à peu amené à prendre des décisions administratives, passant alors d'un rôle d'étude et de propositions à un rôle d'exécution.

La suppression des ministères, en avril 1794, entraîne une organisation plus concentrée.

La création d'une commission exécutive d'instruction publique (1er avril 1794)

Par un décret du 12 germinal an II (1er avril 1794), la Convention supprime les six ministères et leurs bureaux et les remplace par douze commissions exécutives, parmi lesquelles se trouve une commission d'instruction publique.

Cependant le Comité d'instruction publique, qui subsistait, fonctionnait parallèlement à cette commission exécutive. Cette dernière était en principe placée sous l'autorité du Comité d'instruction publique, mais elle acquit un rôle assez important, réduisant d'autant les activités de ce dernier.

Le rétablissement des ministères (2 octobre 1795)

Par la loi du 10 vendémiaire an IV (2 octobre 1795), la Convention rétablit les ministères. Il y aura six ministères : Justice, Intérieur, Finances, Guerre, Marine, Relations extérieures. Les services des commissions exécutives sont restitués aux différentes administrations dont ils dépendaient antérieurement ; en particulier l'Instruction publique retourne au ministère de l'Intérieur.

Ce rattachement durera sous le Directoire, le Consulat et l'Empire.

La Convention fait place au Directoire, le 27 octobre 1795, en application de la Constitution de l'an III (ratifiée par le peuple depuis le 23 septembre). Auparavant elle a voté, le 3 brumaire an IV (25 octobre 1795), une loi sur l'organisation de l'Instruction publique qui crée les écoles spéciales et remplace les collèges par les écoles centrales. Mais le système manquera de cohérence comme de moyens

La loi du 10 vendémiaire an IV replace donc dans les attributions du ministère de l'Intérieur « l'instruction publique, les musées et autres collections nationales, les écoles, les fêtes nationales (art. 4) ». Les assemblées révolutionnaires, si elles ont abordé souvent avec ampleur les problèmes scolaires, n'ont pas réussi à mettre en place une administration centrale cohérente et durable. Sous le Directoire, sans que se constitue une structure ferme et dominante, les bureaux du ministère de l'Intérieur, par delà des modifications de titre et d'importance, présentent une certaine continuité dans la fonction et dans les personnels. Le modèle de division, composé de plusieurs bureaux, se perpétue jusqu'aux débuts du Consulat. Des cellules permanentes se développent au sein desquelles des agents du ministère initient des habitudes de travail, forment des subordonnés, transmettent un capital de connaissances. Ces éléments limités mais positifs favorisent l'émergence d'une administration centrale qui implique continuité et vigilance bureaucratique, qualités nécessaires à toute gestion des intérêts de l'Etat. Seule une étude détaillée pourrait faire apparaître les formes et les étapes de cette lente gestation (notamment à partir des rapports et des procès-verbaux des commissions).

De façon plus visible, sous le Consulat, le service public naissant se constitue avec des cadres d'un niveau élevé, aptes à être les conseillers et les interlocuteurs de leur ministre. L'histoire gagnerait à pousser des investigations sur les interférences des structures et des hommes pendant les périodes révolutionnaire et consulaire. Ce choix de nécessité ne doit pas laisser méconnaître le rôle important joué par des agents du ministère de l'Instruction publique depuis 1791. Au cours de phases mouvementées, les attributions et la numérotation des bureaux ont pu changer mais, pour l'essentiel, c'est une stabilité des missions.

Se sont succédé, de 1795 à 1800, à la tête de la 5e division :

• Pierre Louis Guinguené (novembre 1795 – mars 1798)
• Frédéric François Venceslas Jacquemont (mars 1798 – décembre 1799)
• Antoine Vincent Arnault (décembre 1799 – février 1800)
• Arnault dirigera la 3e division (février 1800 – avril 1800), puis la 4e (novembre 1800 – mars 1802)
• Guinguené est à citer spécialement car il a eu, en tant que chef de la 5e division, le titre de « Directeur général de l'Instruction publique », mais cette appellation revêtait un caractère personnel plus qu'institutionnel. Le titre n'a pas été transmis à ses successeurs.

L'organisation à partir du Consulat

Bonaparte laisse d'abord fonctionner le système établi par la loi du 3 brumaire an IV ; les préoccupations militaires et diplomatiques étaient primordiales dans les premiers temps, mais il avait songé dès le début du Consulat à mettre l'instruction publique au service de sa politique.

La nécessité d'une reprise en main se trouve soulignée de plusieurs côtés. Un rapport daté du 22 mars 1800, signé de Lucien Bonaparte ministre de l'Intérieur et adressé aux consuls, préconisait une plus grande concentration du pouvoir sur le monde scolaire. L'heure est aux projets. Le Premier Consul invite Chaptal, conseiller d'Etat, à établir un projet de loi sur l'instruction. Le document est présenté au Conseil d'Etat le 18 brumaire an IX. Ce projet, sans doute jugé trop libéral, est refusé par Bonaparte qui nomme Chaptal ministre de l'Intérieur (21 janvier 1801) et confie à Fourcroy, conseiller d'Etat, le soin d'établir un nouveau projet. D'octobre 1801 à mars 1802, le projet de Fourcroy connaît une douzaine de formulations successives avant de devenir la loi du 121 floréal an X (1er mai 1802).

Cette loi est l'œuvre scolaire dominante du Consulat. Cependant des mesures interviennent à ce moment qui façonnent une nouvelle organisation administrative du ministère de l'Intérieur.

Un arrêté des Consuls du 17 ventôse an X (8 mars 1802), inséré aux Bulletins des lois , confie, à deux conseillers d'Etat, la charge de diriger des sections du Département de l'Intérieur. Art. 3 « l'un desdits conseiller d'Etat aura sous sa direction tout ce qui concerne l'Instruction publique ». Roederer est le premier à occuper ce poste de directeur de l'Instruction publique, le 12 mars 1802. L'article 4 énonce « les bureaux nécessaires à leurs attributions seront sous leur surveillance et leur direction immédiates ». Arnault, chef de la 4 e division, devient le subordonné de Roederer.

Théoriquement ces (trois) conseillers d'Etat (Il existait déjà un conseiller d'Etat chargé des Ponts et Chaussées en place avant mars 1802. Le troisième fut chargé de la comptabilité des communes) devaient passer par l'intermédiaire du ministère de l'Intérieur sans avoir de contacts directs avec le chef du gouvernement. Or, ils ne pouvaient être relevés de leurs fonctions que par le souverain et leur carrière dépendait donc très peu du ministre auquel ils étaient attachés. Cette situation leur conférait une certaine indépendance de nature à susciter des frictions entre ministre et conseillers d'Etat. Ainsi Chaptal (ministre de l'Intérieur du 21 janvier 1801 au 8 août 1804), sous l'égide duquel est mise en place cette nouvelle réforme, aura quelques démêlés avec Roederer en l'an X. Cette complexité des rapports entre les hommes n'était pas pour déplaire au Premier consul qui savait en jouer. Il reste que la création d'une direction de l'instruction publique au sein du ministère de l'Intérieur, en élevant le niveau d'autorité et d'autonomie par rapport à une simple division, est une première étape vers le détachement de l'instruction publique du ministère dont elle est issue.

Roederer avait une haute idée de sa mission et était soucieux du développement de l'esprit public. Son esprit d'indépendance a dû apparaître trop affirmé et, malgré ses hautes qualités, il fut assez vite supplanté par Fourcroy, qui, en qualité de conseiller d'Etat, avait pris une part prépondérante à la préparation et à la présentation de la future loi du 11 floréal an X. Bien que nommé sénateur le 14 septembre 1802, Roederer fut très affecté d'avoir été écarté de sa fonction.

Antoine François de Fourcroy est nommé directeur de l'Instruction publique par un arrêté consulaire du 27 fructidor an X (14 septembre 1802). C'est un homme plus souple que son prédécesseur, tout dévoué à Bonaparte. Il accomplit une tâche importante. Avec obstination, il renforce le contrôle de l'Etat sur l'enseignement. C'est lui qui met en place l'inspection générale des études. Il participe à la préparation de la loi du 10 mai 1805 créant l'Université impériale et à l'élaboration du décret du 17 mars 1808 portant organisation de l'Université.

Le décret du 17 mars 1808

Une administration centrale fortement hiérarchisée est créée au sein même de l'Université avec à sa tête un grand maître qui, en outre, préside le conseil de l'Université dont les attributions sont étendues. Alors que cette haute fonction semble devoir revenir à Fourcroy, Napoléon choisit Fontanes comme le premier titulaire ; un deuxième décret du 17 mars 1808 nomme en effet Fontanes grand maître de l'Université.
En compensation, l'empereur attribue à Fourcroy le titre de comte (27 avril 1808) et lui maintient un service réduit au ministère de l'Intérieur. Le grand serviteur n'est plus chargé d'une direction de l'Instruction publique et son rôle se limite à ce qui est indiqué dans l'almanach impérial de 1809, sous la rubrique suivante :
« Parties d'instruction publique'
M. le comte Fourcroy, conseiller d'Etat à vie. Nomination aux places d'élèves du gouvernement dans les lycées, Collège de France, conservatoire de musique et de déclamation. » Le serviteur zélé qui s'était entièrement consacré à l'instruction publique n'était pas récompensé ; Fourcroy mourra de chagrin le 16 décembre 1809.

L'Université impériale et l'agencement des institutions

Avec la direction de l'Instruction publique, le Consulat puis l'Empire avaient fait l'expérience d'une individualisation plus marquée de l'administration de l'Instruction publique. L'Université impériale recouvre une formulation originale d'agencement des pouvoirs. Conçue sur le modèle des congrégations, elle est une sorte de corporation laïque dans laquelle est enfermé l'enseignement (c'est le monopole) mais elle est aussi un corps hiérarchisé comme l'armée, modèle des institutions napoléoniennes. Dans ces conditions, l'Université s'apparentait presque à un ministère et l'on aurait pu placer à la tête de cette vaste administration un directeur de l'Instruction publique (la reprise de ce titre avait été envisagée dans certaines versions préparatoires du texte). Or, la nouvelle organisation présente deux originalités. En premier lieu subsiste l'autorité du ministère de l'Intérieur dans la mouvance duquel se situe l'Université, entité juridique ayant une certaine autonomie et sa propre administration. En second lieu, est placée à la tête de l'Université une autorité spéciale : le grand maître (et non un directeur) dont la situation est complexe : il est nommé par l'empereur mais il n'a pas le rang de ministre ; il relève du ministre de l'Intérieur. En théorie, le grand maître devrait agir sous l'autorité de son ministre, intermédiaire logique pour les rapports et correspondances avec le chef suprême. Dans la réalité, il n'en a rien été. Les relations se firent en fonction des opportunités. Napoléon se complaisait à décider dans un certain enchevêtrement des structures et des responsabilités.

Le grand maître était assisté d'un chancelier et d'un trésorier, nommés aussi par l'empereur, et d'un conseil de l'Université de trente membres qu'il préside. Plus directement, il disposait d'un secrétariat général (de Langeac), lui-même assisté d'un secrétaire particulier (Hippolyte Joseph Rousselle) et de deux sous-chefs (Sébastien Rendu et Duc).
Les inspecteurs généraux de l'Université sont placés sous l'autorité du grand maître qui les nomme et détermine leurs missions.
Le grand maître est donc le véritable pouvoir exécutif et administratif d'une institution conçue comme autonome.

Cependant, le lien d'allégeance du grand maître à l'égard du ministre de l'Intérieur est établi par des textes dès l'origine. Les articles 55, 58 et 84 du décret du 17 mars 1808 prévoient des règles et des procédures à cet effet. D'autre part, l'administration centrale du ministère de l'Intérieur est dotée de bureaux propres pour l'accomplissement de ses tâches. L'on trouve encore l'affirmation de la dépendance de l'Instruction publique vis-à-vis de ce ministère dans la loi du 12 septembre 1812 (art. 3 et 4) et dans le décret du 21 septembre 1812 qui règle les attributions du ministère de l'Intérieur. Dans ces derniers textes qui rappellent cette dépendance, il est déclaré que les attributions du ministère de l'Intérieur se composent

« De la surveillance de l'Université impériale et de ses établissements.
De l'administration et établissement des écoles primaires, du conservatoire de musique et des établissements d'instruction qui ne sont pas soumis par nos décrets à l'Université impériale »

Néanmoins et en dépit des textes, l'Université et son chef avaient déjà, en dehors du ministère et sous sa surveillance, pratiqué un mode de fonctionnement relativement indépendant.

La Restauration conserve provisoirement la charge de grand maître puis, l'ordonnance du 17 février 1815 la supprime et ne laisse subsister que le Conseil de l'Instruction publique. Elle confirme et tend même à renforcer le rôle du ministre de l'Intérieur à l'égard de l'Université.
On en trouve l'expression dans l'exposé des motifs de l'ordonnance du 17 février 1815 portant règlement sur l'Instruction publique et dans les articles relatifs au rôle du ministre (art. 67, 77, 78) et aux pouvoirs des préfets et des sous-préfets à l'égard des collèges royaux ou communaux (art. 36, 42, 43).
Pendant les Cent-Jours la charge de grand maître est rétablie.

Au second retour des Bourbons, une ordonnance du 15 août 1815 confie les pouvoirs précédemment attribués au grand maître et au Conseil de l'Université à une commission de l'Instruction publique composée de cinq membres et placée sous l'autorité du ministère de l'Intérieur. Elle fonctionne ainsi de 1815 à 1820 (sept membres à partir de juillet 1820).

Une ordonnance du 1er novembre 1820 transforme cette Commission en Conseil royal de l'Instruction publique et confère au président de ce conseil une autorité prépondérante.

Une évolution surprenante se produit alors ; sous l'influence des cléricaux, la Restauration va s'efforcer de reprendre en mains l'Université. Plusieurs mesures en témoignent. Le président du Conseil royal, Lainé, est remplacé le 21 décembre 1820 par Corbière, qui reçoit en même temps le titre de ministre secrétaire d'Etat. Démissionnaire en juillet 1821, celui-ci est remplacé par Georges Cuvier, à titre intérimaire (du 31 juillet 1821 au 1er juin 1822). Point d'orgue, une ordonnance royale du 1er juin 1822 rétablit la grande maîtrise au bénéfice de l'abbé Frayssinous, avec toutes les attributions contenues dans le décret de 1808. La pensée cléricale pèse sur tous les ordres d'enseignement. Curieusement, c'est cette opposition à l'évolution libérale de l'Université qui va provoquer le détachement définitif de l'Instruction publique de la tutelle du ministère de l'Intérieur.

II. Le détachement du ministère de l'Intérieur

Une ordonnance du 26 août 1824 crée un ministère des Affaires ecclésiastiques et de l'Instruction publique. Cette ordonnance ajoute – mesure importante pour l'avenir – que le ministre exercera les fonctions de grand maître de l'Université de France. Les fonctions de ministre et de grand maître se trouvent réunies.
L'abbé Frayssinous devenu comte et évêque bénéficie de ce nouveau titre ministériel (du 26 août 1824 au 4 janvier 1828).

III. L'avènement d'un ministère propre à l'Instruction publique

L'ordonnance du 10 février 1828 décide que l'Instruction publique sera dirigée par un ministre secrétaire d'Etat. Il précise que celui-ci exercera les fonctions de grand maître de l'Université de France. C'est de l'ordonnance du 10 février 1828 que date véritablement l'existence du ministère de l'Instruction publique comme département distinct, dirigé par un ministre spécial.

Précisons encore que le ministre de l'Instruction publique cessera de porter le titre de grand maître à partir de 1848. D'autre part, l'Université de France disparaît implicitement à la suite de la promulgation de la loi du 15 mars 1850. L'usage des expressions Université de France, grand maître, que l'on peut constater quelquefois ne répond plus à une réalité légale. C'est une sublimation historique.

Liste des ministres de l'Intérieur 1790-1828

Nous donnons, à titre indicatif, la liste des ministres de l'Intérieur qui se sont succédé de 1790 à 1828, date à laquelle est créé un ministère de l'Instruction publique, dont Vatimesnil est le premier titulaire, le 10 février 1828.

• Le site internet du ministère de l'Intérieur donne, entre Jules Paré et Pierre Bénézech :
• Goujon Jean Marie Claude Alexandre (1766-1795), ministre de l'Intérieur du 2 avril au 7 avril 1794
• Herman Armand Martial Joseph (1759-1795), ministre de l'Intérieur à titre provisoire, à partir du 7 avril 1794

Pour citer cette ressource : Guy Caplat, « Aux origines de l'administration centrale de l'Instruction publique », 2004 [en ligne] http://rhe.ish-lyon.cnrs.fr/?q=ministres (consulté le 11 Septembre 2024)
Auteur : Guy Caplat
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